Нині триває наукова дискусія з приводу визначення оптимальної моделі організації публічної адміністрації в столиці України – місті-герої Києві. Це зумовлено як недосконалістю правового регулювання, так і численними недоліками в роботі органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, недосягненням цілей інституту місцевого самоврядування як складника публічної адміністрації.

В узагальненому вигляді адміністративне – це аж ніяк не «управлінське право», а переважно право «публічноервісне», тобто право, спрямоване на обслуговування потреб та інтересів приватних осіб у їхніх стосунках з органами публічної адміністрації. Це положення і має стати домінантою в тлумаченні «адміністративної» природи розглядуваної галузі права.

З огляду на аналіз законодавства про місцеве самоврядування, зокрема правових основ адміністративного статусу органів місцевого самовряду-вання, можна дійти висновку, що внаслідок поєднання на законодавчому рівні громадівської та державницької теорій місцевого самоврядування органи місцевого самоврядування є суб’єктом адміністративного права та володіють адміністративно-правовим статусом. Під адміністративно-пра- вовим статусом органів місцевого самоврядування варто розуміти право- ве становище цих органів, що випливає з їх компетенції у сфері управлін- ня – предметів відання, завдань, функцій, територіальних меж діяльності кожного окремого органу, повноважень щодо управління справами місце-вого значення під свою відповідальність в інтересах та від імені відповід-них територіальних громад у межах Конституції та законів України [4].

При цьому, зважаючи на складність проблематики існування та функ-ціонування регіонального рівня публічної влади в унітарній державі, осо-бливого значення набувають об’єкти децентралізації публічної влади, тобто конкретні, законодавчо обумовлені обсяги владних прерогатив якокремих рівнів публічної влади, так і її гілок. Гілкою, особливо здатноюдо гіперцентралізації, є виконавча, оскільки вона прямо пов’язана з орга-нізацією управління на всіх рівнях організації публічної влади. Ефектив-ний розподіл сфер повноважень і компетенцій при цьому є неможливимбез спеціальних механізмів, за допомогою яких здійснюється децентра-лізація публічної влади. Основними з них є розподіл і закріплення влас-ності за різними рівнями влади, формування ефективних місцевих бю-джетів, система оптимального оподаткування та міжбюджетні відносини.

Стосовно місцевого рівня публічної влади в унітарній державі слід зазна-чити, що його ефективній діяльності мають відповідати кілька важливихумов, серед яких, зокрема, обов’язкове конституційне закріплення основ діяльності місцевого рівня, чітке розмежування владних відносин між ор-ганами виконавчої влади нижчого рівня й органами місцевого самовряду-вання, організація ефективного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та розвиток інститутів громадянського суспільства [5].На жаль, дослідження публічної адміністрації міста Києва зараз здійснюється не окремо, а лише як складника публічної адміністрації в Україні, незважаючи на актуальність проблем компетенції відповіднихпосадових осіб та органів влади, а також самого по собі специфічного адміністративно-правового статусу міста, що є столицею держави.

Сучасна модель публічної адміністрації столиці України себе не ви-правдовує, зокрема через легалізовані можливості зловживання правом для посадових осіб, що мають доступ до відповідних важелів управлін-ського впливу. Наприклад, поєднання повноважень голови міської дер-жавної адміністрації та міської ради зумовлює неконтрольованість влади, а також легальне втручання органу виконавчої влади в діяльність органу місцевого самоврядування, що суперечить загальновизнаним принципам місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 1 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікованої Законом України № 452/97-ВР від 15.07.1997, місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання й управління значною частиною суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення [6].

Таку концепцію втілено і в законодавстві України, хоча і не без недо-ліків правового регулювання.

В Інформаційній довідці Міністерства регіонального розвитку та бу-дівництва України «Основні проблеми місцевого самоврядування в Укра-їні» від _______03.06.2009 зазначено, що сучасний стан місцевого самовряду-вання в Україні, як і наявна його система нині не відповідають потребам суспільства. Функціонування місцевого самоврядування не спрямовано на реалізацію його головного призначення – створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного роз-витку людини, надання мешканцям територіальних громад якісних і до-ступних публічних послуг на основі сталого розвитку дієздатної громади.

Гострою залишається проблема розмежування повноважень між місцеви-ми державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування. Багато публічних завдань, які могли належати до повноважень місцевого самоврядування, залишаються в компетенції органів державної виконав-чої влади. Для цього є й об’єктивна причина: нераціональний адміністративно-територіальний устрій, економічна та демографічна відмінності районів та громад, що значно ускладнюють забезпечення належних якос-ті та асортименту публічних послуг і знижують ефективність викорис-тання наявних фінансових та людських ресурсів [7]. Згідно з ч. 2 ст. 140

Конституції України особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Відповідно до ч. 3 ст. 133 Основного Закону ці міста мають спеціальний статус, який визначається законами України. У п. 16 ст. 92 Конституції визначено, що виключно законами України визначається статус столиці України.

Конституційним Судом України прийнято декілька рішень задля тлу-мачення норм Конституції та інших норм законодавства, що визначають статус столиці України – міста-героя Києва. Спеціальним законом, що визначає статус столиці України та особли-вості її публічної адміністрації, є Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ» (далі – Закон про столицю) [9]. Основною, на нашу думку, відмінністю від функціонування органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади в інших адміні-стративно-територіальних одиницях України є одночасне виконання Ки-ївською міською державною адміністрацією функцій місцевої державної адміністрації як органу виконавчої влади та функцій виконавчого органу Київської міської ради, який є складником системи місцевого самовря-дування. Аналогічний принцип організації передбачено і для районів у місті Києві.

Вищевказані положення передбачені ст. 10 Закону про столицю, від-повідно до якої Київська міська та районні в місті ради мають власні виконавчі органи, які утворюються відповідно Київською міською ра-дою, районними в місті радами, підзвітні та підконтрольні відповідним радам. Офіційне тлумачення до цієї статті наведено в Рішенні Конституцій-ного Суду України № 21-рп/2003 від 25.12.2003. Відповідно до п. 1.1. резолютивної частини цього Рішення Київська міська державна адміні- страція є єдиним в організаційному плані органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місце-вого органу виконавчої влади. З питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, цей орган підзвітний і підконтрольний Київській місь-кій раді, а з питань здійснення повноважень у сфері виконавчої влади –Кабінету Міністрів України [10]. Аналогічним є визначення статусу виконавчих органів районних у місті Києві рад. Також у абз. 1 п. 2 Прикінцевих положень Закону про сто-лицю зазначено, що міська та районні в місті Києві ради протягом місяця після набрання чинності цим Законом вирішують питання щодо форму-вання власних виконавчих органів на базі відповідних державних адміні-страцій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві. У п. 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України № 9-рп/2005 від 13.10.2005 визначено_______, що районну в місті Києві держав-ну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана головою районної в місті Києві ради, яка Президентом України призначається на посаду голо-ви районної в місті Києві державної адміністрації [11].__

Відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону про столицю питання організації управління районами в місті Києві належать до  компетенції Київської міської ради і вирішуються відповідно до Конституції, цього та інших за-конів України, рішень міської ради про управління районами міста. Офіційне тлумачення цієї статті наведено в Рішенні Конституційного Суду України № 11-рп/2001 від 13.07.2001, згідно з п. 2 резолютивної час-тини якого під поняттям «організація управління районами в містах», що міститься в ч.5 ст. 140 Конституції України, в системному зв’язку з її ст. 142, 143 треба розуміти повноваження міських рад як органів місцевого самоврядування в містах із районним поділом приймати рішення щодо визначення обсягу і меж повноважень районних рад у порядку, визначе-ному Конституцією та законами України. Так само необхідно розуміти поняття «організація управління районами в місті Києві», що вживається в ч. 1 ст. 11 Закону України про столицю, за винятком повноважень при-ймати рішення щодо неутворення районних рад у місті, які відповідно до цього Закону (ст. 6–9) є обов’язковим складником системи місцевого самоврядування в м. Києві [12]. Принципово іншу модель організації публічної влади в м. Києві на-ведено у проекті Закону України «Про внесення змін до Закону України "Про столицю України – місто-герой Київ”» № 4463, прийнятому в пер- шому читанні 10.06.2009 (далі – проект Закону) [13]. Так, згідно зі ст. 6 проекту Закону місцеве самоврядування в м. Києві здійснюється територіальною громадою міста як безпосередньо, так і че-рез Київську міську раду, районні в м. Києві ради та їх виконавчі органи.

Особливістю організації місцевого самоврядування в м. Києві є розпо-діл повноважень між Київською міською радою та районними в м. Києві радами, визначений цим Законом. Виконавчу владу у м. Києві здійснює Київська міська державна адміністрація. Особливістю виконавчої влади у столиці є виконання Київською міською державною адміністрацією контрольно-наглядо-вих і координаційних функцій. Галузеві повноваження виконавчої влади в м. Києві, передбачені ст. 17–27 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та іншими законами України, здійснюються виконавчими органами Київської місь-кої та районних у м. Києві рад з урахуванням особливостей визначених цим Законом.

У районах м. Києва можуть створюватися структурні підрозділи Київ-ської міської державної адміністрації. З огляду на викладене вище можна констатувати таке. Розподіл повно-важень між Київською міською радою та районними в м. Києві радами прямо визначається спеціальним законом, а не міститься в різних актах, як це є зараз (Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [14], Закон про столицю та рішення Київської міської ради, яким визначено об-сяг і межі повноважень районних у м. Києві рад). При цьому, у ст. 13 проекту Закону визначено сферу компетенції ра-йонних у м. Києві рад, що містить вичерпний перелік повноважень (за результатом опрацювання до другого  читання).

Статтею 14 проекту Закону передбачено сферу компетенції Київської міської ради, перелік її повноважень; згідно з цією статтею Київська місь- ка рада вирішує й інші питання, віднесені законами до її повноважень (тобто перелік повноважень не є вичерпним).

Особливістю виконавчої влади в м. Києві є виконання Київською місь- кою державною адміністрацією контрольно-наглядових і координаційних функцій. Модель організації публічної влади на місцевому рівні на всій терито-рії України передбачає функціонування поряд із місцевими державними адміністраціями як органами виконавчої влади також територіальних ор-ганів центральних органів виконавчої влади, що взаємодіють із місцевими державними адміністраціями в порядку, встановленому законодавством. Згідно зі ст. 15 проекту Закону до компетенції Київської міської дер-жавної адміністрації належать: перевірка стану додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого само-врядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, уста-нов, організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форми власності; прийняття рішень щодо об’єктів державної власності, що перебувають у сфері її управління; використання й охорони земель, лісів, надр, води, ат-мосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; координація діяльності територіальних гідрозділів централь-них органів виконавчої влади та сприяння у виконанні покладених на такі органи завдань. Такі  повноваження місцевої державної адміністрації поряд з іншими містяться в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» [15]. Тобто, проектом Закону звужено, порівняно із Законом України «Про місцеві державні  адміністрації» (а отже, і порівняно з іншими місцевими державними адміністраціями), перелік повноважень для Київської місь-кої державної адміністрації. Водночас ч. 3 ст. 6 проекту Закону передбачено передання галузевих повноважень Київської міської державної адміністрації до відання вико-навчого комітету Київської міської ради. Тим самим забезпечується демо-кратизація процесу прийняття управлінських рішень і частково зберіга- ється сучасна управлінська модель (виконавчому органу ради належить компетенція місцевої державної адміністрації). При цьому, наданням права Київській міській державній адміністрації створювати свої структурні підрозділи в районах міста Києва досягають-ся такі цілі: економія матеріально-організаційних ресурсів та оптимізація управлінської діяльності шляхом індивідуалізованого зосередження на потребах певної адміністративно-територіальної одиниці. З огляду на викладене вище, можна відмітити позитивні тенденції можливих результатів, що настануть завдяки впровадженню положень аналізованого проекту Закону. Передбачена ним модель публічної адміні- страції столиці України – міста-героя Києва відповідає загальновизнаним світовим принципам місцевого самоврядування, сприятиме уніфікації правового визначення статусу органів місцевої влади в Україні з ураху-ванням особливостей столиці України як політичного, адміністративного, економічного та культурного центру держави.